日本的人工智能治理战略：灵活治理促进创新

2025年6月，美国战略与国际问题研究中心发布前沿报告《新技术领域的规范：日本的人工智能治理战略》（Norms in New Technological Domains Japan’s AI Governance Strategy），主要介绍了日本在人工智能治理中应当解决的问题、日美合作及未来发展的方向等。启元洞见编译该文章主要内容，旨在为读者了解相关情况提供参考。

日本的人工智能治理政策侧重于促进创新，倾向于采取灵活的软法方式进行治理，并强调国际互通性。首先，报告回顾了日本人工智能治理战略的演变，并总结了日本人工智能政策的最新进展。其次，指出当前全球人工智能治理政策的发展趋势。最后，就与美国的合作及人工智能治理政策的未来方向提出了建议。

一、日本既有人工智能

治理政策概述

（一）生成式人工智能

之前的人工智能治理政策

1.政策修订及原因

2015年前后，日本政府开始实施有关人工智能的政策。最初措施包括开发R&D（研发）系统，研究人工智能对日本产业结构的影响，以及推广“社会5.0”概念（即被新技术推动发展的日本未来社会愿景）。2017年3月，日本政府发布了首份人工智能战略。由于政府组成问题，战略未按照原有路径执行，其后新的咨询机构成立，并于2019年6月发布了第二份人工智能战略，重点关注人力资源和研发。2022年4月，日本政府发布了修订后的人工智能战略，将重点转移到在社会中部署人工智能系统上。

日本政府的构成是人工智能战略历经多次修订的原因——只有日本总务省和经济产业省拥有有限的人工智能专业知识。日本内阁府在政府战略制定中发挥核心作用，却依赖从总务省和经济产业省短期抽调人才。

2.政策理念及沿革

日本的人工智能战略并没有像其他国家那样强调监管。这并不意味着日本政府不了解全球态势，相反是日本公众对此不感兴趣。

日本总务省分别于2017年和2019年发布了人工智能研发和使用指南。内阁府于2017年3月发布了关于人工智能与人类社会的报告，并于2019年发布了以人为本的人工智能社会原则，以解决与经合组织人工智能原则相关的紧迫问题。该原则发布后，全球趋势发生了从理论原则到实践的转变。经济产业省在人工智能治理方面发挥了主导作用，2021年发布的报告从“治理创新”的角度暗示了不具约束力的指导方针，2022年发布了人工智能治理实施原则的指南，标志着日本“软法方式”治理的确认，即政府通过发布不具约束力的政策文件，促进企业的自愿治理工作。

（二）生成式人工智能

之后的人工智能治理政策

2022年底发布的ChatGPT在日本引发了对人工智能风险的关注。2023年5月，内阁府成立新的人工智能战略委员会，并发布人工智能暂定问题摘要。该文件主要侧重于应对生成式人工智能带来的潜在风险，但仍然强调促进企业自愿努力（“软法方式”）的重要性，并将其作为近期目标。2023年6月，委员会指示总务省和经济产业省合并现有政策，并根据生成式人工智能的发展进行政策更新。2024年4月，企业人工智能指导方针（与2023年七国集团峰会后广岛人工智能进程制定的国际行为准则一致）发布。2025年3月，该指导方针的修订版发布。

二、日本人工智能治理：

政策成因与路径选择

2024年初，根据欧盟和美国的人工智能治理政策发展趋势，日本执政党开始考虑人工智能立法。

（一）两种风险：

现实社会风险与通用人工智能生存风险

在讨论人工智能治理时，必须区分人工智能技术带来的两种不同类型的风险。

第一类是由于技术使用与社会共同规范（如确保安全和保护人权）相冲突而造成的现实社会风险。创新技术一般都会带来现实社会风险，这些风险并非人工智能技术所独有，这就需要进行更广泛的技术治理。每当新技术向社会扩散时，这种风险就会显现出来。

第二类是出于对未来通用人工智能技术的焦虑而产生的生存风险。具体来说，就是担心当前的人工智能技术在未来会发展成为通用人工智能，进而威胁到人类的生存。这种风险是人工智能技术所特有的，通常出现在技术进入社会之前的“炒作”阶段。由于感知到生存风险，对治理的需求可能是必要的，并可能导致基于预防原则的事前监管。

（二）公众对通用人工智能

生存风险的态度相对乐观

出于宗教背景、大众文化等因素的不同，日本公众和西方公众对未来通用人工智能的焦虑感存在显著差异，日本公众更为乐观。在日本，几乎没有人从预防原则的角度讨论事前监管，这种对人工智能风险的社会认知差异被认为是日本采用软法治理方式的原因。日本公众对人工智能风险的认识可能与印度等国家相似。

（三）软法治理方式

1.通过软法方式促进企业自愿努力

日本始终坚持软法治理，根据政府发布的不具约束力的指导方针促进企业采取自愿举措，而不是出台具有约束力的法律规定（硬法）规制与开发和使用人工智能相关的行为。因为日本并不像西方国家那样对未来的人工智能感到焦虑。此外，日本很难制定基于预防原则的事前监管法律，因为僵化的法律使灵活治理变得困难，从而抑制创新，而创新正是日本人工智能政策的核心。

软法治理只适用于减少非故意的、大型企业的风险，因为恶意行为者不会遵守指导方针，指导方针往往也无法影响到中小型企业。大多数日本企业接受并遵守这些规范，将其视为政府与行业关系的社会文化的一部分，所以软法治理在日本行得通。

2.与特定领域法规的平衡

在一些特定领域，由于人工智能技术的普及，现实社会风险已经显现，日本政府在探讨出台相关法律法规。在金融、自动驾驶和医疗等人工智能技术的应用领域，当系统发生故障时，可能会对人身安全造成重大影响，因此人们积极讨论并审查、修改现有制度。例如，2021年日本成立数字行政机构，该机构正在与相关部门合作，根据技术进步更新安全战略规则。

（四）倡导互通性，做出国际贡献

1.强调国际人工智能治理的互通性

日本人工智能治理体系的另一特点是强调国际互通性，日本一直通过七国集团和经合组织等推进全球人工智能治理体系的互通性。自2016年以来，日本一直积极参与经合组织人工智能原则的制定，并且自生成式人工智能出现后，日本在广岛人工智能进程中发挥了主导作用。此外，在2023年举行的人工智能安全峰会上，英国和美国成立了人工智能安全研究所，日本也迅速于次月成立人工智能安全研究所。日本更关注的是确保国际互通性，而不是降低人工智能技术造成的国内风险。

2.在全球人工智能治理中的中立地位

日本没有能力像欧盟、美国一样推动全球人工智能治理的标准化进程与规则制定，因此将工作重点放在了互通性上。不干预欧盟或美国政策法规的制定，而是确保国际社会就互通性这一核心原则达成一致。

虽然日本作为发达国家是七国集团的一员，但相对于其他主体，它处于相对中立的地位。由于日本是七国集团中唯一的亚洲国家，它可以减轻人们对西方制定全球互通性标准的偏见和担忧。

三、日本人工智能

治理政策的最新趋势

（一）新人工智能法案的出台

尽管日本长期以来一直采取软法方式进行人工智能监管，但随着欧盟和美国对先进人工智能模型监管政策的发展，2024年初，日本出现了关于硬法治理的讨论。2024年2月，日本自民党人工智能项目组提交了一份法案大纲，对企业特别是与先进人工智能系统相关的企业施加通知和报告要求。该提案可以理解为促进先进人工智能系统领域法律制度国际互通性的一部分。项目组建议政府为具有极高风险性的人工智能模型制定必要的最低限度的法律规制，同时也强调了制定更具普遍性的指导原则的重要性。

2024年12月，石破首相在人工智能战略委员会会议上表示，日本将建立一个作为世界典范的人工智能法律体系。2025年2月，促进人工智能相关技术的研发和利用法案获得石破内阁批准并提交国会，该法案设置了与人工智能治理相关的基本措施，目的在于促进创新，不包括任何新的规定或处罚。包括制定符合国际规范的指导方针、分析侵犯个人权利的案例并考虑对策以及为相关企业提供指导等方面。该法案遵循了以往的治理理念：发布符合国际规范的指导方针促进企业自愿努力；原则上在现有法律框架内应对风险并进行事后监管；促进国际合作以实现互通性。

（二）新人工智能法案的实施

2025年5月27日，国会通过了人工智能法案并于同日生效。颁布后，政府面临缺乏具有必要专业知识的人来实施法案的问题。日本公务员原则上都是终身制，除了总务省和经济产业省的一些官员外，掌握人工智能技术的官员寥寥无几，为了实施该法案及其他相关措施，必须培训现有官员并招聘新人才，加强政府在人工智能方面的能力。

此外，成立新的人工智能战略总部可能会造成内阁内部新的垂直分工和权力分散，有必要制定一个体制框架，推进内阁的跨部门合作。

四、全球人工智能

治理的最新转变

（一）从安全与风险到机遇与国家利益

自2025年初以来，全球人工智能治理的格局发生了翻天覆地的变化。世界各国目前正在转变政策，将重点放在人工智能创新而非人工智能监管上。这些转变包括促进对人工智能的投资和放松管制。由于每个国家都强调本国利益，主要发达国家之间的矛盾浮出水面——特别是欧盟与美国。英国和法国之间似乎也存在分歧。因此，人们对七国集团在未来推动人工智能治理国际合作的能力表示担忧。

此外，发展中国家的参与度不断提高。印度是2025年巴黎人工智能行动峰会的联合主席，并将担任下一届峰会的主席。中国在人工智能峰会上的参与度预计还会继续提高，作为一个人工智能超级大国，中国一直在国内推进人工智能标准化战略，在国际推动人工智能能力建设的相关决议的实施，并积极与发展中国家接触。

（二）日本在全球人工智能

治理转型时期的协调作用

尽管全球人工智能治理政策正从监管转向创新，但由于人工智能潜在的社会风险，前者仍将十分重要。作为国内软法治理理念和国际互通性理念的推动者，日本在外交舞台上的协调作用将越来越重要。

如果七国集团成员国之间的紧张局势持续下去，处于相对中立地位并在近年来积极致力于广岛人工智能进程的日本，可以与欧盟和美国进行双边协调，就人工智能治理问题促进达成一致立场。日本还可以在加强与发展中国家关系方面发挥作用，其中包括近年来与其发展战略关系的印度。日本于2024年5月成立了广岛人工智能进程友好小组，优先考虑与全球发展中国家的外交活动。

（三）日美在人工智能治理方面的合作

1.拜登政府时期

拜登政府期间，日美在人工智能战略方面的合作稳步推进。比如，2024年4月发表的岸田——拜登联合声明特别提到了微软在日本的投资以及两国研究机构在人工智能领域的合作。不过，大部分讨论都通过七国集团和经合组织等多边机构开展。

在经济安全方面，2022年7月，日美经济政策磋商委员会开始工作，2023年11月，第二份联合声明将人工智能列为新兴关键技术，强调七国集团在此方面的合作，并鼓励美国国家标准与技术研究院与日本信息技术促进机构作为人工智能安全研究所的合作伙伴开展合作。

2.特朗普政府时期

2025年1月，特朗普第二届政府就职，美国与欧盟成员国等主要发达国家的关系变得更加复杂。但正如2025年2月石破首相与特朗普总统的首脑会谈所表明的那样，截至此报告撰写之时，日美关系相对稳定。

两国领导人在联合声明中表示，拟合作引领全球人工智能及其他关键技术的发展，将两国的经济伙伴关系提升到新的水平。为此，他们指示国内相关部门加强日美经济合作。此外，日美企业在人工智能投资方面开展了大手笔合作（如软银、OpenAI等）。

在废除拜登政府命令和发布特朗普政府新命令之后，特朗普第二任政府的人工智能治理开始有清晰走向。但随着全球治理理念转型，特朗普政府的人工智能战略仍不够明朗。日美应形成共识，为人工智能治理的未来方向制定共同战略，实现对全球人工智能治理的影响力。

五、建议

（一）日本政府的人工智能能力建设

要全面实施人工智能法案，必须在日本政府内部加强人工智能专业知识培训。日本应建立一个包括学术界和企业在内的生态系统，在整个政府层面提高管理人工智能的能力。建议日本即将成立的人工智能战略部门开展以下工作：

1.制定全面的人工智能创新战略，并根据技术和产业趋势，向相关部门传达指令。

2.通过符合国际规范的多方利益相关者流程，以灵活方式协调、发布治理指南。

3.采取合理的应对措施，使政府能够快速应对各种现实社会风险。

4.在所有部门推广使用人工智能，并制定招募和培养人工智能人才的举措。

（二）加强日本在全球

人工智能治理中的协调作用

日本在人工智能治理方面的领导作用需要扩大到七国集团以外，包括不限于：

1.与欧盟和美国等全球人工智能治理主要参与者进行多边协调，并加强与发展中国家的联系。

2.在七国集团和经合组织之外的机构或组织中扩大影响。

（三）对未来全球环境治理达成共识

日本和美国作为合作伙伴，可能对全球人工智能治理产生重大影响，因此必须对治理体系的未来发展形成共同愿景。优先事项应包括不限于：

1.全球背景下人工智能技术和治理的未来发展。

2.七国集团在全球人工智能治理中的作用以及印度等发展中国家的参与。

此外，美国国家标准与技术研究院与日本信息技术促进机构等研究机构以及两国企业之间的持续合作，将构成未来人工智能领域合作的基础。

六、结论

随着治理重点从安全转向创新，全球人工智能治理体系正在经历一场重大变革，特朗普政府在这一转变中发挥了重要作用，但其全球人工智能治理战略仍不明确。日本也强调创新和互通性，并在国内采取软法治理方式，计划发挥人工智能法案作用，打造世界典范，并筹划在国际人工智能治理转型中发挥协调作用。

因此，日本必须加强政府的人工智能专业知识及外交能力，以便与美国就使用人工智能技术支持创新和经济增长达成共识，并就全球人工智能治理的未来愿景展开政策探讨。

免责声明：本文转自启元洞见。文章内容系原作者个人观点，本公众号编译/转载仅为分享、传达不同观点，如有任何异议，欢迎联系我们！

转自丨启元洞见

研究所简介

国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。

地址：北京市海淀区小南庄20号楼A座

电话：010-82635522

微信：iite_er